在最近接受美国右翼媒体 Breitbart News 采访时，美国总统特朗普表示，他的政府正在“非常认真地”考虑将墨西哥的卡特尔集团定义为外国恐怖组织(foreign terrorist organizations，即 FTO)。然而，这一政策转变对银行业造成的压力使人们怀疑这一扩大反恐制度行径的可行性。

01. 特朗普：将“非常认真地”考虑将墨西哥卡特尔贩毒帮派列为恐怖组织

特朗普对墨西哥卡特尔帮派的这一行动，是在他上个月宣布美国-墨西哥边境处于紧急状态之后所采取的姿态。此举旨在为他提倡的边境墙争取比国会愿意批准的多数十亿美元的资金。3月14日，参议院撤销了边境紧急声明 - 但特朗普立即否决的这一决议。见下图特朗普发布的推文：

推文大意：我期待否决刚刚通过的民主党提出的决议，该决议将开放边境，同时增加美国的犯罪、毒品和人口贩卖问题。我感谢所有那些投票支持边境安全，支持我们迫切需要的隔离墙的坚强共和党人!

因此，将卡特尔定义为恐怖组织可能是特朗普的一种策略，以为其颇具争议的“边境墙”获得政治影响力。

而根据美国国务院的规定，外国恐怖组织 (FTO) 必须是一个外国组织，该组织要么已经参与了恐怖主义，要么拥有参与恐怖主义的手段，同时“威胁到美国国民的安全或美国的国家安全”。

此外，将某个组织列为 FTO 所带来的法律层面的影响要求：

“如果美国的任何金融机构意识到了其拥有或者控制了与某个被认定为 FTO 或其代理人存在利益的资金，该金融机构必须保留对这些资金的占有或控制权，并将资金上报给美国财政部海外资产控制办公室 (OFAC)。”

根据美国国务院的这条需要“实质性支持”的规定，任何未向 OFAC 报告那些涉及恐怖主义的资金的金融机构，都将受到民事处罚，每次违规金额为 50,000 美元，或者是机构未报告金额的两倍。

02. 美国缉毒局前局长：特朗普应该将卡特尔列为恐怖组织

从表面上看，将墨西哥贩毒团伙卡特尔列为恐怖阻止似乎是有必要的。导致墨西哥社会陷入瘫痪的毒品相关暴力，以及卡特尔组织通过在美国分销芬太尼和甲基苯丙胺等有毒物质，对美国居民带来健康危害，使这些墨西哥组织成为美国国家安全威胁，对美国在应对基地组织 (Al-Qaeda) 和 ISIS 等外国恐怖组织带来不利影响。

前美国缉毒局 (DEA) 特别行动小组的前局长 Derek Maltz 表示：

“基于墨西哥谋杀率的不断上升、大量人口失踪、美国年轻人从卡特尔的毒药中遭受前所未有的死亡和损害，以及普遍存在的腐败现象，我认为美国应立即将无情的卡特尔列为恐怖组织。”

据墨西哥政府官方数据显示，墨西哥的凶杀案在2018年增长了33％，连续第二年创下纪录，调查人员去年开展调查的谋杀案就达到了 33,341 起。此外，2018年美国国会研究服务报告将自2006年以来的 150,000 起故意杀人案归咎于有组织的犯罪。详情参见：

与此同时，2017年在美国，创纪录的有 72,000 人因阿片类药物 (鸦片类药物) 过量服用而死亡，这超过了美国在伊拉克和越南战争中的所有军事伤亡人数。

03. 美国的“头目策略”带来了卡特尔的分裂

导致墨西哥暴力事件的是犯罪团伙的分裂，而犯罪团伙的分裂是由美国主导的“kingpin strategy (头目策略)”引发的 (备注：“头目策略”即通过暗杀或逮捕那些垄断这些卡特尔组织的“头目”来打击这些组织)。其中，这个存在不足之处的策略带来的负面影响的一个主要例子就是，墨西哥锡那罗亚州的卡特尔头号毒枭华金·古斯曼 (El Chapo Guzman) 被逮捕和控诉以及由此带来的暴力事件，墨西哥过去数十年发生的毒品暴力事件相当大一部分与他相关。

(维基百科：华金·古兹曼在1993年被捕，但在2001年成功越狱并逃亡瓜达拉哈拉，自此被墨西哥政府通缉。2014年2月22日，古兹曼落网，结束了长达13年的逃狱生涯。但在2015年7月12日从首都墨西哥城一座所戒备森严的监狱挖出一条至少深15米、长达1,500米的隧道又再次逃狱。2016年1月8日他再度被捉获。他多次被福布斯评选为全球最具影响力人物。由于担心古兹曼再次越狱，墨西哥政府于2017年1月19日将古兹曼引渡至美国，目前被关押在位于美国纽约州的曼哈顿监狱。2019年2月12日，纽约联邦法院判定古兹曼所有10项控罪成立，包括贩毒、非法拥有枪支、洗钱等。虽然法院尚未宣布刑期，但预计现年61岁的古兹曼将会被判终生监禁且不得假释。)

因此，随着美国执法部门切断了众所周知的“头目”，导致权力真空 (指领导人下野或突然死亡，导致职位的短期空缺，继任者又尚未立即选出来或临时授权不明确，所造成统治集团内部没有主导力量的情形)，使得贩毒集团分裂成大批新团伙，并为野蛮的内部斗争奠定了基础。

以拉丁美洲为重点的组织犯罪基金会和出版商 InSight Crime 于2019年1月16日发文表示：

“近年来，墨西哥最主要的犯罪组织 - The Sinaloa Cartel、Jalisco Cartel New Generation 和 the Zetas - 已经分裂或受到小团体的威胁，这些团体正在使他们的犯罪组合多样化，并使用极端暴力来试图控制主要的领土范围。”

当前，至少有八个主要的犯罪组织正在争夺对墨西哥毒品贸易的控制权，还有数十个 (如果不是数百个) 小团伙参与绑架到勒索、石油盗窃和其他非法的赚钱勾当。

04. 列为“恐怖组织”将导致“反洗钱”成本飙升

根据数据分析公司 LexisNexis 的数据，虽然墨西哥卡特尔组织的情况可能满足将其列为 FTO (外国恐怖组织) 的基础标准，但由此产生的影响可能会给美国银行业带来严重的成本增加。其中，美国银行业已经在每年花费超过 250 亿美元用于遵守反洗钱 (AML) 合规性。

LexisNexis 发现，67％的美国金融服务公司已经“认为 AML 合规性对生产力产生了负面影响”，并且“随着日益复杂的合规要求所带来的间接成本的增加，合规成本和运营延迟问题也在上升”。

虽然银行必须遵守美国财政部的《外国毒枭指定法 (Foreign Narcotics Kingpin Designation Act)》，且该法案与针对恐怖主义相关实体的OFAC 审查规定有所重叠，但将反恐怖主义融资 (CTF) 制度扩大到墨西哥贩毒组织仍将加剧监管复杂性和金融机构的成本负担。

对此，美国国防部 (DoD) 反恐怖主义特遣部队前副部长 Andrew Lewis 表示，当涉及到金融犯罪的执法时，“政府通常会瞄准最容易的目标，也就是那些有钱支付罚金的银行。” 他补充道：

“如果这种情况继续推进，我认为你会看到银行业将面临很多担忧，因为从风险合规的角度来看，它们将不得不花费大量的时间和金钱来解决潜在的问题。比如，银行客户A与客户B或者企业C发生了汇款操作，如果之后这些法人实体被发现为毒品交易商或者恐怖分子，那涉事银行是否会因为没有在反洗钱/KYC方面做得不足而被告上法庭？”

Lewis 还表示，这些扩大的恐怖主义制裁将尤其使得中小型银行受到严重打击，这将要求这些银行对数万或更多的法人实体进行更深一步的客户尽职调查，为此而带来成本的大量增加。

根据 LexisNexis 的数据，对于规模较小的银行而言，它们在反洗钱 (AML) 合规方面的支出占总资产的百分比，已经超过大型银行的十倍以上。同时，Lewis 表示，将卡特尔列为恐怖组织“将使美国银行业当前已经在 AML 上支出的 250 亿美元进一步大大地增加。”

05. 加密货币企业的压力更大

有报道称，墨西哥卡特尔越来越多地通过使用加密货币来洗钱，而特朗普“认真地”考虑将卡特尔集团列为恐怖组织的举动，也可能加剧加密货币行业的问题。

根据2018年12月美国参议院司法机构边境安全和移民小组委员会的证词，墨西哥卡特尔组织正在使用一些国家的加密货币洗钱网络来向当局隐藏他们的毒品所得。

根据区块链公司 Diginex 的首席合规官 Malcolm Wright 的说法，如果卡特尔组织被列为恐怖组织，那么所有与这些组织相关的加密交易也将受到 OFAC 的制裁。

“如果卡特尔最终认定为恐怖组织，那么 OFAC 将要求加密货币交易所进行适当的审查 。”

对此，Lewis 表示，由于来自 OFAC 方面的压力而增加的制裁-审查风险，可能使得诸多加密货币公司和比特币交易所不再成为受到银行欢迎的客户。到目前为止，美国财政部对加密货币领域实施 OFAC 制裁的唯一一次是2018年11月针对两家伊朗勒索软件运营商的执法行动，将勒索软件 SamSam 背后的两位伊朗人 (Ali Khorashadizadeh 与 Mohammad Ghorbaniyan) 的比特币地址列入黑名单。

Lewis 和 Wright 都证实了参议院的证词，并表示确实有证据表明卡特尔和犯罪组织正在探索通过加密货币来洗钱。

Lewis 自2013年以来一直为美国政府从事加密货币相关工作，他表示：

“加密货币领域中存在卡特尔集团的活动，虽然没有达到非常重大的程度。毫无疑问，这种情况还会增加。”

06. 特朗普打击卡特尔的行动目前不太可能取得太大进展

最后，Lewis 并不认为特朗普政府会将墨西哥贩毒组织列为恐怖组织:

“……因为通过重重官僚机构是一个艰难的过程，而根据《外国毒枭指定法》，美国在制裁个人方面也有许多类似的能力。”

无论如何，随着美国外交政策越来越像《边境杀手》续集的主线那样，任何提高美国金融机构合规负担的国家安全条款，都可能遭到银行业的反对。

（来源： Tim Lloyd）